BONNER THEMEN: Juli / August 2004

PRÄQUALIFIKATION AUF DEM VORMARSCH

von Dr. Herbert Rudolf, Hauptgeschäftsführer des BHKS

237. Folge

Seit vielen Jahren beschäftigt das Thema "Präqualifikation von Unternehmen der Bauwirtschaft" die Gemüter der Branche. Präqualifikation heißt, dass Unternehmen des Hoch- und Tiefbaus, aber auch des gebäudetechnischen Ausbaus vor der Bewerbung um einen konkreten Auftrag nachweisen müssen, dass sie grundsätzlich geeignet sind, dessen Ausführung zu bewältigen, weil sie den finanziellen und technischen Anforderungen des Projekts gewachsen sind. Nach Zeiten, in denen Anbieter von und Nachfrager nach Bauleistungen in Bezug auf die Präqualifikation (PQ) zwischen Ablehnung und Gleichgültigkeit schwankten, hat sich das Klima in den letzten Monaten radikal geändert: alle - öffentliche Bauherren in Bund und Ländern, die großen Verbände der Bauwirtschaft, selbst die Gewerkschaften - wollen so schnell wie möglich die Einführung eines PQ-Systems in Deutschland. In und mit ihm erhoffen sie sich vieles zugleich: die Abwehr unqualifizierter Konkurrenz aus dem In- und Ausland, die Verminderung von Schwarzarbeit und ein Ende des ruinösen Preiskampfes.

Deutschland ist eines der wenigen Mitgliedsländer der Europäischen Union, in dem kein allgemeines PQ-System praktiziert wird. Die anderen führen unterschiedlich stringente Systeme, zum Teil seit Jahrzehnten, und mit eher steigender Konsequenz. Die Verschiedenartigkeit der Systeme für die Qualifizierung der Unternehmen ist von der Europäischen Kommission bereits vor fast 20 Jahren als einer der wesentlichen Hinderungsgründe für das Zusammenwachsen der europäischen Baumärkte erkannt worden. 1988 gab sie den Startschuss für den Abriss dieser Barrieren durch die Einleitung eines Verfahrens zur Schaffung einheitlicher Grundsätze. Sie hatte jedoch nicht mit dem Ausmaß des entschiedenen Widerstands der Besitzer von PQ-Systemen gerechnet. Eine Initiative der Europäischen Kommission, den Weg durch eine gemeinsame europäische Norm frei zu machen, wurde im Verlaufe des letzten Jahres endgültig aufgegeben. Ob die Arbeiten in Brüssel an diesem Thema in einer im übrigen fachlich schwach besetzten Abteilung in absehbarer Zeit wieder aufgenommen werden, ist eher zu bezweifeln.

Zulassungssystem zu bürokratisch

Als Konsequenz der desaströsen Entwicklung auf europäischer Ebene haben die deutschen Bauverbände die zuständigen deutschen Ministerien gedrängt, ebenfalls ein PQS einzuführen. Der Bundeswirtschaftsminister hat vor dem Hintergrund des Vorhabens "Bürokratieabbau" ein Gutachten an die Unternehmensberatung Bearing Point GmbH vergeben, in dem sich die Bearbeiter sehr sorgfältig mit einigen der wesentlichen Aspekte des Problems befassten. Sie haben die bestehenden PQ-Systeme in drei Kategorien eingeteilt:

- Zulassungssysteme, bei denen die Bewerber um Aufträge für die konkreten, in Rede stehenden Gewerbekategorien zugelassen sein müssen;

- Zertifizierungssysteme, bei denen Qualitätsstandards vorab definiert werden, deren Erfüllung die interessierten Unternehmen von einer dafür akkreditierten Stelle bestätigen, d.h. zertifizieren, lassen müssen;

- Informationssysteme, die Eignungsnachweise in einer Datenbank vorhalten, die wiederum von Auftraggebern elektronisch eingesehen werden kann.

Bearing Point kommt in seinem Gutachten zu dem Schluss, dass die Variante "Zulassungssystem" in Deutschland wegen des hohen bürokratischen Aufwands nicht zur Einführung zu empfehlen sei. Die beiden verbleibenden Varianten seien grundsätzlich als standardisierte Eignungsnachweise möglich. Wegen des günstigeren Aufwands-/Nutzenverhältnisses wird jedoch der Variante Informationssystem der Vorzug gegeben.

Eckwertepapier im Bundeskabinett

Parallel zu den Arbeiten von Bearing Point hatten Bundesbau- und Bundeswirtschaftsministerium als gleichrangig federführende Behörden auf Veranlassung der Bauindustrie eine Arbeitsgruppe ins Leben gerufen, deren Aufgabe es in einem ersten Schritt war, so genannte "Eckwerte" eines PQ-Systems zu formulieren. Mitwirkende waren Vertreter der öffentlichen Hände, der Verbände des Baugewerbes sowie der Gewerkschaften. Die wesentlichen Aussagen des "Eckwertepapiers" dieser Arbeitsgruppe sind:

1. Um öffentliche Aufträge auch in Zukunft wirtschaftlich an Unternehmen zu vergeben, soll im Bau- und Baunebengewerbe den Unternehmen die Möglichkeit geboten werden, wesentliche Teile der im Vergaberecht geforderten Eignungsnachweise durch eine zeitlich befristete Präqualifikation zu ersetzen.

2. Die präqualifizierten Unternehmen werden in einer im Internet zugänglichen, bundesweit bekannt gegebenen Liste geführt.

3. Die Präqualifikation erfolgt auf freiwilliger Basis. Die Eignung kann auch durch Einzelnachweise dokumentiert werden.

Dem Vernehmen nach soll das Eckwertepapier in einer der nächsten Sitzungen dem Bundeskabinett zur grundsätzlichen Beschlussfassung vorliegen. Sollte das Dokument angenommen werden, woran kein Zweifel besteht, müssten in einem zweiten Schritt die vorab zu prüfenden Elemente für jeden Wirtschaftszweig festgelegt werden. An dieser Stelle beginnt die wahre Kärrnerarbeit der Präqualifizierer. Streng genommen müssten nämlich alle Elemente, aus denen sich die Eignung vergaberechtlich zusammen setzt, also Fachkunde, technische und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit sowie Zuverlässigkeit, in eine Bewertung des Unternehmens einfließen. Es ist abzusehen, dass die Ausformulierung der technischen und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit den Parteien die gleichen, großen Schwierigkeiten bereiten dürften, die die Experten auf europäischer Ebene zur Verzweiflung und am Schluss zur Aufgabe ihrer Mission führten. Allerdings kann auf nationaler Ebene, von der Sprache einmal abgesehen, von einer eher harmonischen Grundgesamtheit ausgegangen werden, als dies angesichts der Unterschiedlichkeit in den Gewerberechten, der Ausbildung und in den Unternehmenskulturen auf europäische Ebene der Fall war. Hinzu kommt, dass der Wille der Marktpartner zu einer Einigung derzeit in Deutschland vorhanden ist, was auf europäischer Ebene von Anfang bis zum beschämenden Ende zu keinem Zeitpunkt der Fall war.

Experten raten zur Einführung eines PQ-Systems

In einer Expertenanhörung Ende Juni 2004 in Bonn trat insbesondere die grundsätzliche Einigkeit, ein PQ-System in Deutschland einzuführen, auf allen Seiten deutlich zutage. Selten erlebt man Veranstaltungen, bei denen eine Initiative mit gleicher Einhelligkeit gestützt und getragen wird. Die Tendenz geht dabei derzeit in die Richtung der Einführung eines "weichen Zertifizierungssystems", man könnte auch sagen: eines "harten Informationssystems". Da nach gegenwärtigem Stand auf die Benutzung von Klassen sowohl im Bereich der technischen wie auch der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verzichtet werden soll, wird die Schwierigkeit entstehen, solche Informationen über die präqualifizierten Unternehmen bereit zu stellen, die für den Auftraggeber eine echte Hilfe gegenüber alternativen Informationsmethoden bieten. Nur dann, wenn es gelingt, ein Projekt in seiner gesamten Komplexität der Eignung eines Unternehmens im Rahmen eines PQ-Systems in allen seinen Facetten zuzuordnen, wird ein PQ-System Sinn machen. Andernfalls werden die Kosten für die Entwicklung und Durchführung eines PQ-Systems für alle Beteiligten am Ende höher sein als sein Nutzen, und Bürokratie würde nicht abgebaut, sondern weiter ausgebaut.