BONNER THEMEN: November 2003

DREIMAL P: ANSATZ FÜR NEUES BAUEN

von Dr. Herbert Rudolf, Hauptgeschäftsführer des BHKS

229. Folge

In der Bausparte des deutschen Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen wird derzeit eine Task-Force mit einem leicht einprägsamen Namen eingerichtet: "PPP", was für "Public Private Partnership" steht. Aufgabe der Task-Force soll es sein, Vorschläge eines Gutachterkonsortiums zur Anwendung von PPP im öffentlichen Hochbau in praktische Baupolitik umzusetzen.

PPP ist ein vergleichsweise neues Verfahren, um Bürger und Unternehmer des zivilen Teils unserer Gesellschaft mit Vertretern aus Politik und Verwaltung in einer organisierten Form dann zusammen zu bringen, wenn Politik und Verwaltung manche ihrer hoheitlichen Aufgaben aus welchen Gründen auch immer nicht mehr erfüllen können. Leere öffentliche Kassen sind stets Ansatzpunkt und Nährboden für PPP-Projekte. Die Erkenntnis, dass die Menschen zwar einen Anspruch auf öffentliche Dienstleistungen haben, die nach Lage der Dinge nur von einem Träger hoheitlicher Gewalt angeboten werden können, von ihm aber mangels Geld nicht in der herkömmlichen Weise bereit gestellt werden können, ist zwar bitter, aber nicht das Ende aller Hoffnungen der PPP-Anhänger. Private Einrichtungen, oder Einzelpersonen, können gegebenenfalls in die Bresche springen, um im Verein mit dem handicapierten Hoheitsträger die Aufgaben zu erfüllen: das ist, vom Prinzip her, "Public Private Partnership", PPP also.

PPP ist für viele Segmente der Gesellschaft grundsätzlich anwendbar. Das deutsche Bauministerium ließ in einem Gutachten prüfen, ob und wenn ja unter welchen Voraussetzungen PPP auch für den öffentlichen Hochbau einsetzbar sein könnte. Das Ergebnis des Gutachtens macht seinen Initiatoren Mut: so wie in anderen europäischen Ländern könnte PPP auch in Deutschland zu einer Bereicherung des öffentlichen Hochbaus werden. Und man muss hinzufügen: mit weitreichenden Auswirkungen auf die Struktur der bauausführenden Unternehmen in Deutschland.

Öffentlicher Bauherr nur noch Nutzer

Kernpunkt von Bauprojekten, die auf der Grundlage von PPP's vorangetrieben werden, ist die neue Funktion des öffentlichen Bauherrn. Er ist nicht mehr vollständig "Herr des Verfahrens", sondern Partner einer Gemeinschaft Gleichgesinnter, in der sein Part darin liegt, die Leistungserfüllung zu definieren, sie in einer neuen Form auszuschreiben und sie zu überwachen und zu kontrollieren. Er mutiert demnach vom Beschaffer zum Nutzer. Aufgabe des privaten Partners ist es hingegen, eine gebäudetechnische Anlage, gar eine vollständige Immobilie, bereit zu stellen, ihren reibungslosen Betrieb zu gewährleisten, zum Teil mit erweiterten Serviceleistungen für den öffentlichen Nutzer, bis hin zu einer Betreuung über den gesamten Lebenszyklus der Immobilie. Für diese seine Dienste erhält er ein Entgelt, durch das seine Aufwendungen sowie seine kalkulatorischen Kosten refinanziert werden.

Typische Anwendungsfelder für PPP-Projekte, die durchaus mit Erfolg bereits abgewickelt wurden, sind Krankenhäuser, Altersheime, Rathäuser, Sportstätten, Museen, Schulen, Polizeigebäude, Gefängnisse, Messegelände usw. Das Bauministerium hat vor kurzem bekannt gegeben, dass in den letzten fünf Jahren Hochbaumaßnahmen mit PPP-Elementen im Umfang von rund 4 Milliarden Euro verwirklicht wurden. Das sind etwa 4 Prozent aller jährlichen Beschaffungsvorgänge im Hochbau. Der Lebenszyklus-Ansatz, bei dem sämtliche wesentlichen Vorgänge des Projekts, bis hin zur Verwertung der Immobilie, in die Hände eines privaten Anbieters gelegt werden müssten, wurde dabei allerdings, anders als in anderen europäischen Ländern, noch in keinem Fall realisiert.

Erkenntnisse aus 100 PPP-Projekten

Die Gutachter kamen bei der Auswertung der untersuchten rund 100 PPP-Projekte in der Bundesrepublik zu folgenden Einsichten:

• die Ausschreibungsergebnisse lagen bzgl. der Baukosten um durchschnittlich 20 Prozent (zwischen 0,7 und 48 %) unter den konventionell ermittelten Planungsdaten. Sie bezeichneten diese Beobachtung als "Effizienzgewinn";
• PPP-Projekte führen zu einem hohen Maß an Baukostensicherheit. Selbst unter Berücksichtigung von Nachträgen auf Grund von Änderungswünschen der Nutzer hätten die abgerechneten Baukosten im Schnitt um 10 % unter den Planungsdaten gelegen, womit gleichartige internationale Studien bestätigt worden seien;
• im Vergleich zu Bauzeitenplanungen für konventionelle Verfahren seien die Projekte 6 bis 12 Monate früher, in jedem Fall termingerecht, übergeben worden;
• PPP-Projekte würden einen know-how-Austausch zwischen öffentlichem und privatem Sektor ermöglichen und in der Folge Modernisierungs-Impulse sowohl für die beteiligten Verwaltungen als auch die beauftragten Unternehmen erzeugen;
• und schließlich, auf den ersten Blick nicht ohne weiteres einsehbar: PPP sei ein Aufgabenfeld für den Mittelstand. In mehr als zwei Dritteln aller Fälle seien mittelständische Unternehmen unmittelbar beauftragt worden. Soweit Lebenszyklus-Ansätze künftig benutzt würden, könnten mittelständische Unternehmen durch die Bildung von Konsortien und Bietergemeinschaften ihr know-how in die Waagschale werfen.

Je weniger Geld, desto mehr PPP

In einer kritischen Bewertung der rührigen Aktivitäten des Bauministeriums, die PPP-Idee auf den Bausektor zu übertragen, muss man sich klar machen, dass sich bei weitem nicht alle öffentlichen Bauaufträge in der Form von PPP realisieren lassen. Es müssen bestimmte Grundbedingungen in der Eigenart des Projekts gegeben sein, die im Gutachten mindestens ansatzweise formuliert wurden. Darüber hinaus bedarf es erheblicher Änderungen im Vergabe-, im Haushalts- und im Steuerrecht, um PPP-Ausschreibungen als alternative Realisierungsform öffentlicher Aufträge im Markt dauerhaft zu platzieren. Klar ist allerdings auch, dass der PPP-Gedanke in dem Maße um sich greifen wird, in dem es den öffentlichen Haushalten nicht gelingt, sich zu konsolidieren. Simple Konklusion: je weniger Geld in den öffentlichen Kassen, um so mehr PPP.